Open data public : la mise à disposition libre et gratuite des documents administratifs

Dans le cadre de ses missions de service public, l’administration produit et reçoit des documents administratifs. Ces documents administratifs peuvent contenir des informations publiques, qui peuvent elles-mêmes être représentées sous forme de données publiques.

L'open data public consiste à assurer la large mise à disposition à tous de ces données, en accès libre et gratuit, sous un format numérique facilement réutilisable.

Les bénéfices liés à l'open data public

Au-delà du respect du cadre légal, ouvrir vos données présente de multiples intérêts. Cela vous permet notamment de :

• Valoriser votre action : publier en open data les données que vous produisez donne de la visibilité à votre travail et à vos missions ;

• Alléger votre charge de travail : une fois le jeu de données publié, vous n’avez plus besoin de répondre à chaque demande d'accès isolée émanant d'un citoyen ou d'une administration ;

• Améliorer la qualité de vos données : les données que vous publiez seront réutilisées par des acteurs publics ou privés qui pourront les croiser avec d’autres données ou détecter des anomalies voire les corriger ;

• Renforcer votre efficacité et améliorer les services publics : les données ouvertes par des administrations peuvent être réutilisées par d’autres services ou aboutir à des collaborations entre équipes, ce qui peut améliorer la mise en œuvre des missions de service public ;

• Favoriser la transparence ;

• Favoriser la création de nouveaux services, notamment par des acteurs privés ou la société civile : les données qui auront été ouvertes pourront être utilisées par des tiers afin de créer de nouveaux services numériques.

Différents acteurs sont soumis aux obligations de diffusion de leurs documents administratifs, et donc d'ouverture de leurs données. Vous êtes concerné par la diffusion des documents administratifs, et donc la publication de vos données en open data, si vous êtes :

• une administration centrale de plus de 50 agents ;

• une personne morale de droit privé chargée d'une mission de service public qui emploie plus de 50 agents à temps plein ;

• une collectivité territoriale de plus de 3 500 habitants et de plus de 50 agents.

Les données ouvertes (open data) sont des données en accès libre et gratuit et facilement réutilisables par toutes et tous.

Ces données sont produites par l’administration (ministères, collectivités locales, etc.) mais aussi par des acteurs privés ou encore des citoyens.

Elles portent donc sur des sujets particulièrement variés. Il existe par exemple :

• des données relatives aux élections

• des données relatives à la santé

• des données relatives à l'emploi

• etc.

Les données ouvertes permettent une transparence accrue, de développer des analyses et de créer de nouveaux services. Elles ont par exemple été exploitées pour élaborer des solutions permettant de :

• connaître la production d'énergies renouvelables sur son territoire

• identifier les entreprises en difficulté

• connaître le prix de vente des biens immobiliers

• proposer un parcours d'orientation professionnel

• etc.

Qu'est-ce qu'une réutilisation ?

La réutilisation des informations publiques désigne l’utilisation des données publiques par des tiers à d’autres fins que celle de la mission de service public pour laquelle les documents ont été produits ou reçus.

La réutilisation des données doit être libre, c'est-à-dire :

• Elle est gratuite ;

• Elle peut viser une autre finalité que le but initial de production du jeu de données ;

• Elle peut être réalisée par tout acteur, qu'il soit public ou privé : une administration ne peut demander à ce que le réutilisateur ait une qualité particulière pour accéder aux données.

Quelles sont les obligations du réutilisateur de données ?

Lorsqu'un individu réutilise un jeu de données publiques, il est tenu de respecter les conditions de la licence sous laquelle les données publiques ont initialement été publiées. Deux principales licences sont utilisées dans ce cadre, la Licence ouverte 2.0 - Licence Etalab ou la Licence ODbL. Dans le cas d'une réutilisation de données publiées sous licence ouverte 2.0, vous êtes tenu(e) de :

• Mentionner la source des données ;

• Mentionner la date de dernière mise à jour de la réutilisation ;

• Ne pas altérer le sens des données.

Dans le cas de données publiées sous une licence ODbL, vous êtes tenu(e) de respecter l'ensemble des conditions fixées par la Licence ouverte 2.0 précédemment mentionnées tout en repartageant votre réutilisation sous licence ODbL. Cette clause de partage à l'identique concrétise la logique share alike.

Le réutilisateur est aussi tenu de se conformer aux obligations légales qui découlent du Règlement général sur la protection des données.

Quelles sont les restrictions à la réutilisation de données publiques ?

Le cas de la propriété intellectuelle

D'après le cadre général, l'administration ne peut se prévaloir d'un droit de propriété intellectuelle sur une base de données afin de restreindre sa réutilisation.

Cependant, une administration peut se prévaloir d'un droit sui generis sur une base de données, uniquement si elle valide les conditions suivantes :

• l'administration est en situation de concurrence ;

• la création de la base de données relève d'une création de l'esprit et a entraîné des investissements substantiels.

Le cas de la redevance

Certaines administrations, notamment celles pratiquant des opérations de numérisation, sont habilitées à pratiquer des redevances pour l'accès et la réutilisation des données. Certaines limitations à la réutilisation peuvent être envisagées pour les administrations qui pratiquent des redevances, afin de préserver ce modèle, notamment en interdisant la rediffusion des données achetées. La tendance actuelle est à la réduction de l'utilisation des redevances tel que le prévoit la circulaire 6264

Grâce à cette section, les réutilisateurs de données pourront répondre aux interrogations suivantes :

• Qu'est-ce que l'open data ?

• Quelles sont les conditions de réutilisation des données ouvertes ?

La formalisation de l’ouverture des données publiques a été progressive, au niveau national et européen :

En France

• 1978 - Loi n°78-753 du 17 juillet 1978, dite “loi CADA” : création du droit d’accès aux documents administratifs

• 2005 - Ordonnance n°2005-650 du 6 juin 2005 sur la réutilisation de l’information publique (transposition de la directive européenne de 2003) : création du droit de réutiliser l’information publique

• 2011 - Création d'une mission « Etalab » chargée de la création d'un portail unique interministériel des données publiques

• 2015 - Loi relative à la gratuité et aux modalités de la réutilisation des informations du secteur public : création du droit de réutiliser librement les données publiques

• 2016 - Loi pour une République numérique : consécration du principe de l’open data par défaut.

Ce cadre général s’est étoffé de législations sectorielles ou territoriales, notamment en matière de transport, santé et énergie :

• 2015 - Loi pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques : ouverture en open data des données de transport

• 2015 - Loi sur la Nouvelle organisation territoriale de la République : publication en open data des données des collectivités publiques de plus de 3500 habitants

• 2016 - Loi pour la Modernisation de notre système de santé : publication en open data des données de santé.

En Europe

• 2003 - Directive européenne 2003/98/CE, dite PSI : ensemble de règles concernant la réutilisation des données et documents détenus par les organismes des Etats membres de l’Union européenne

• 2007 - Directive européenne INSPIRE : obligation de publier en open data les données environnementales et géographiques

• 2013 - Directive 2013/37/UE modifiant la directive 2003/98/CE : encadrement du droit de redevance accordé aux administrations

• 2018 - Directive 2019/1024/UE concernant les données ouvertes et la réutilisation des informations du secteur public : inclusion des données des entreprises investies d’une mission de service public dans le champ de l’open data et création des ensembles de données de forte valeur

• 2022 - Règlement d’exécution 2023/138 établissant une liste d’ensembles de données de forte valeur spécifiques et les modalités de leur publication et de leur réutilisation : désignation des catégories et des données rentrant dans les ensembles de données de forte valeur.

Voici une synthèse des principales obligations de diffusion des documents administratifs, et donc d'ouverture de données.

Quel est le cadre juridique de l'open data ?

Que faut-il diffuser en open data ?

Si vous êtes concernés par l'obligation légale, vous êtes tenus de diffuser en open data (Article L. 312-1-1 du CRPA) :

• Les documents administratifs que vous avez communiqué à des demandeurs ;

• L'inventaire des documents administratifs que vous produisez dans le cadre de vos missions de service public ;

• Les bases de données produites et reçues dans le cadre des missions de service public : ces bases de données doivent êtres mises à jour régulièrement ;

• Les données dont la publication représente un intérêt économique, social, sanitaire ou environnemental.

Les documents administratifs diffusés doivent être achevés, c'est-à-dire qu'ils ont atteint leur version finale, à date (les brouillons, documents de travail, notes préalables ne sont pas considérés comme des documents achevés). Si le document administratif contient une décision, cette dernière ne doit pas être en cours de délibération mais bien prise.

Comment faut-il publier en open data ?

Format

Les documents administratifs, informations publiques et données doivent être publiés dans un format :

• Ouvert : tout protocole de communication, d’interconnexion ou d’échange et tout format de données interopérable et dont les spécifications techniques sont publiques, sans restriction d'accès ou de mise en œuvre ;

• Aisément réutilisable : le producteur prend en considération les connaissances et besoins du réutilisateur lors de la publication ;

• Exploitable par un système de traitement automatisé : la publication est optimisée pour une utilisation par un système de traitement automatisé et non pour une exploitation immédiate par des humains.

Occultation des secrets légaux

Si vos documents administratifs contiennent des secrets légaux, vous êtes tenus d'occulter ces secrets par un traitement d'usage courant, sans que cette opération implique des efforts disproportionnés ou que le document soit dénaturé ou vidé de son sens. Le cas échéant, vous n'êtes pas tenu de diffuser le document administratif.

Anonymisation des données

Le cadre juridique général proscrit la diffusion en ligne, sans anonymisation, de documents administratifs contenant des données à caractère personnel. Cependant, trois situations permettent la publication de ces documents sans avoir recours à l'anonymisation :

• Si une disposition législative spécifique autorise la publication des données sans anonymisation ;

• Si les personnes concernées ont donné leur accord à la diffusion des données sans anonymisation ;

• Si les documents administratifs figurent dans la liste prévue par le décret n°2018-1117 du 10 décembre 2018 relatif aux catégories de documents administratifs pouvant être rendus publics sans faire l'objet d'un processus d'anonymisation. Ce sont notamment les documents relatifs aux conditions d’organisation de l’administration, de la vie économique, associative, culturelle et sportive, des professions réglementées, etc.

Si votre document administratif contenant des données à caractère personnel ne correspond à aucune de ces situations, vous êtes tenus de l'anonymiser. Cette opération ne doit toutefois pas impliquer d'efforts disproportionnés. L'anonymisation ne doit également pas dénaturer ou vider de son sens le document. Le cas échéant, vous n'êtes pas tenu de diffuser le document administratif.

Si vous souhaitez obtenir d'avantage d'informations juridiques sur l'articulation entre open data et protection des données à caractère personnel, nous vous invitons à consulter le guide de publication en ligne et de réutilisation des données publiques produit par la CNIL.

Licence

• Lorsque les données sont mises à disposition gratuitement, l’usage d’une licence est conseillé, mais pas obligatoire ;

• Si les données publiées sont mises à disposition contre le paiement d’une redevance, les administrations productrices sont dans l’obligation d’apposer une licence de réutilisation.

La réutilisation des données doit être libre. La licence doit répondre aux différents critères de libre réutilisation. À ce titre, la libre réutilisation ne peut être restreinte que pour des motifs d’intérêt général. Cette restriction doit être proportionnée et ne doit pas avoir pour effet ou objectif de limiter la concurrence.

La première partie de ce guide s'adresse notamment aux organismes publics et privés en charge d'une mission de service public. La seconde partie de ce guide s'adresse aux réutilisateurs de données.

Grâce à cette section, les producteurs de données pourront répondre aux interrogations suivantes :

• Qu'est-ce que l'open data ? A quoi cela sert-il ?

• Suis-je concerné par les obligations légales relatives à l'ouverture des données ?

• Quelles sont les obligations légales et les règles à respecter ?